網(wǎng)上看到一篇文章，該文章稱，面對一心降低礦山補償?shù)母鞯卣鞑鸩块T和建設(shè)公司，礦山企業(yè)該如何維護自身的合法權(quán)益呢？該文章隨后稱，建設(shè)項目壓覆礦山企業(yè)不給補償，可訴用地審批行為違法，并對其觀點進行了詳細闡述。對于該文章的觀點及提出的壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)木S權(quán)法律方案，李后兵律師不敢茍同。李后兵律師長期致力于礦業(yè)的法律服務(wù)，希望通過本文對壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)姆申P(guān)系進行必要的梳理，供礦產(chǎn)資源被壓覆的礦業(yè)企業(yè)參考。 
     一、什么是壓覆礦產(chǎn)資源
    《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資[2000]386號）第二條規(guī)定，壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。但是建設(shè)項目與礦區(qū)范圍重疊而不影響礦產(chǎn)資源正常開采的，不作壓覆處理。
     二、壓覆礦產(chǎn)資源審批和土地征收審批是相互獨立的行政法律關(guān)系
   《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資[2000]386號）第四條規(guī)定，需要壓覆重要礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目，在建設(shè)項目可行性研究階段，建設(shè)單位提出壓覆重要礦產(chǎn)資源申請，由省級國土資源主管部門審查，出具是否壓覆重要礦床證明材料或壓覆重要礦床的評估報告，報國土資源部批準。需要壓覆非重要礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目，在建設(shè)項目可行性研究階段，建設(shè)單位應(yīng)提出壓覆非重要礦產(chǎn)資源申請，由礦產(chǎn)地所在行政區(qū)的縣級以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審查，出具是否壓覆非重要礦床證明材料或壓覆非重要礦床的評估報告，報省級國土資源主管部門批準。
    《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]137號）第六條《做好與土地管理銜接》規(guī)定，國土資源行政主管部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)，做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理與土地管理的銜接。凡申請辦理土地預(yù)審或用地審批的，要按照有關(guān)規(guī)定，提交省級國土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記有關(guān)材料。否則，不予受理其用地申請。
根據(jù)以上規(guī)定，可以確定壓覆礦產(chǎn)資源審批和土地征收審批是相互獨立的行政法律關(guān)系，但建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，壓覆礦產(chǎn)資源審批是用地審批的前置審批條件之一。
     三、2010年12月18日以后壓覆非重要礦產(chǎn)資源已無需審批
   《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資[2000]386號）對壓覆重要礦產(chǎn)資源和非重要礦產(chǎn)資源的審批均作了規(guī)定。
     2010年12月18日，《國土資源部關(guān)于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄的公告》（國土資源部公告2010年第29號）已經(jīng)廢止了《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資[2000]386號）。
而《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]137號）僅對壓覆重要礦產(chǎn)資源審批作了規(guī)定，并未規(guī)定壓覆非重要礦產(chǎn)資源的審批問題。山東省國土資源廳還通過個案答復的方式明確壓覆非重要礦產(chǎn)資源，不屬壓覆重要礦產(chǎn)資源審批范疇【見：《山東省國土資源廳關(guān)于青連鐵路壓覆日照市嵐山區(qū)后水車溝蛇紋巖礦采礦權(quán)補償事宜的意見》（魯國土資字〔2017〕69號）】，故自2018年12月18日以后，壓覆非重要礦產(chǎn)資源已不需審批。
     四、向征收土地或房屋的人民政府主張壓覆礦產(chǎn)資源補償沒有法律依據(jù)
     土地征收是將農(nóng)民集體土地征收為國有土地，根據(jù)《土地管理法》第四十三條、第四十四條、第四十五條，第四十六條、第四十七條，《土地管理法實施條例》第二十五條、《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定，征收農(nóng)民集體土地由省級以上人民政府審批，由市、縣人民政府組織實施。征收土地補償內(nèi)容包括青苗補償和地上物補償費、土地補償費、安置補助費以及被征地農(nóng)民的社會保障費用等。
     《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第五條、第十七條規(guī)定，市、縣級人民政府負責本區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補償工作。征收補償?shù)姆秶ǎ罕徽魇辗课莸膬r值的補償、因征收房屋造成的臨時搬遷、臨時安置的補償、因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。
     行政機關(guān)的職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，土地征收補償和國有土地上房屋征收補償屬于行政補償，前述法律規(guī)定對征收農(nóng)民集體土地的補償和國有土地上房屋征收的實施主體和補償?shù)姆秶呀?jīng)做出了明確的規(guī)定。根據(jù)前述規(guī)定，征收農(nóng)民集體土地和征收國有土地上房屋的補償主體是組織實施征收土地的市、縣（級）人民政府，補償?shù)膬?nèi)容沒有壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)膬?nèi)容。
     因此，向組織實施征收集體土地和國有土地上房屋的市縣人民政府主張壓覆礦產(chǎn)資源補償沒有法律依據(jù)。
     五、“誰壓覆、誰補償”是壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)幕驹瓌t，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償屬于民事法律關(guān)系
    《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準，不得壓覆重要礦床”?！兜V產(chǎn)資源法實施細則》第三十五條規(guī)定：“建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物前，必須向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明。在上述建設(shè)項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務(wù)院計劃行政主管部門決定”。
     根據(jù)上述規(guī)定，建設(shè)項目開工建設(shè)前，建設(shè)方對壓覆礦床有法定審查義務(wù)。
   《民法典》第三百二十九條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護”?！睹穹ǖ洹返谝磺б话倭鍡l規(guī)定第一款規(guī)定：“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。”第一千一百六十六條規(guī)定：“行為人造成他人民事權(quán)益損害，不論行為人有無過錯，法律規(guī)定應(yīng)當承擔侵權(quán)責任的，依照其規(guī)定。”民事權(quán)益，包括生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)、監(jiān)護權(quán)、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、股權(quán)、繼承權(quán)等人身、財產(chǎn)權(quán)益。
     根據(jù)《民法典》的相關(guān)規(guī)定，對于侵害探礦權(quán)、采礦權(quán)的行為，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。而壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目的建設(shè)方因其建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，應(yīng)依法承擔壓覆礦產(chǎn)資源的民事法律責任。
    《國土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資[2000]386號）第五條規(guī)定，經(jīng)批準可壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目，在其范圍內(nèi)有采礦權(quán)的，應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定，由建設(shè)單位與采礦權(quán)人簽訂補償協(xié)議并報批準壓覆的部門備案，采礦權(quán)人應(yīng)及時到原發(fā)證機關(guān)辦理相應(yīng)的礦區(qū)范圍變更手續(xù)。
     《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]137號）第四（三）條規(guī)定，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。
     根據(jù)上述規(guī)定，壓覆礦產(chǎn)資源的補償?shù)闹黧w是壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目的建設(shè)方。有些省也通過地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式明確壓覆礦床的補償主體，如《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好壓覆礦產(chǎn)資源補償工作的通知》（湘政辦發(fā)〔2015〕17號）第二條就規(guī)定了按“誰壓覆、誰補償”的原則確定補償主體。這些規(guī)范性文件的內(nèi)容與《民法典》相關(guān)條款的精神完全吻合。
      六、建設(shè)項目壓覆礦山企業(yè)不給補償，訴用地審批行為違法，是否可行？
     有文章稱，建設(shè)項目壓覆礦山企業(yè)不給補償，可訴用地審批行為違法。李后兵律師認為，訴用地審批行為違法的訴訟方案不可行！
     首先，《行政復議法》第三十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。用地審批行為（征地批復）均由省級以上人民政府作出，實踐中，人民法院一般都引用《行政復議法》第三十條的規(guī)定，要求當事人對省級人民政府作出的征地批復申請行政復議，當事人堅持提起行政訴訟的，人民法院一般會裁定不予立案。而對國土資源部（自然資源部）代表國務(wù)院作出的征地批復，因國務(wù)院是國家最高行政機關(guān)，不能成為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告人。因此，訴用地審批行為違法在程序上行不通。
     其次，即使相關(guān)壓覆礦產(chǎn)資源的建設(shè)項目的用地審批是省級人民政府作出，可以對省級人民政府作出的用地審批申請行政復議，行政復議之后，還可以申請國務(wù)院行政裁決。但由于用地審批行為的合法性與壓覆礦產(chǎn)資源補償屬于不同的法律關(guān)系，即使國務(wù)院撤銷了省級人民政府作出的用地審批，壓覆礦產(chǎn)資源的補償問題仍然沒有得到解決，如果協(xié)調(diào)、調(diào)解不成，通過民事訴訟程序主張壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)脑V訟程序還是回避不了。因此，通過確認用地審批行為違法的方式，并不能實現(xiàn)“圍魏救趙”的目標。
     綜上，李后兵律師認為，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，應(yīng)該打民事官司而不是行政官司。